波蘭的第一部憲法是在1791年,是歐洲第一部成文憲法、世界第二部,僅次美國,但只存活14個月,就因為俄普奧瓜分波蘭而失效。第二部憲法是在1921年,行的是議會內閣制。1935年的憲法則是總統制,二戰爆發後因被德蘇分割後停擺。
共產主義時期的憲法在1952年成立,歷經多次修訂,包括1989年,團結工會在選舉勝利後,刪除社會主義條款、恢復國名「波蘭共和國」,重建總統職位。
蘇聯在1991年解體後,1992通過的《小憲法》,全名是《關於波蘭共和國立法權與行政權之關係以及地方自治的憲法性法律》,這不是完整憲法,只是過渡期間暫用採用的臨時憲法,直至1997年,國民大會以451贊成、40反對、6棄權,通過現時的憲法版本,並以全民公投通過,其投票率只有42.86%,支持票只有53.45%。
根據這部憲法,其政治架構採用的是半總統制,即同時有一位由人民直選產生的總統,又有一個向國會負責的內閣和總理,這是混合美國式的總統制與議會英國式的內閣制,採用這政制的最大國是法國,不過相比之下,法國的總統權力稍大於波蘭。
半總統制的最大問題,就是當總統屬於一個陣營,國會多數/總理分屬於對立陣營,就會出現政治危機,這叫做(cohabitation),通常中譯作「共治」,但其實字面意思是「(敵人)共同居住」。其實,總統制也有因總統和國會大多數不和時所造成的政治問題,美國就是例子,不過半總統制的情況更加明顯。
這憲法的188條講的是「憲法法院」的權力:「憲法法院審理下列案件:法律、國際條約與憲法是否一致;法律與已批准、且事前經國會同意的國際條約是否一致;中央國家機關頒布的法規與憲法、已批准國際條約、法律是否一致;政黨目標或活動是否違反憲法。」
至於194條,則說:「憲法法院由15名法官組成,由眾議院個別選出,任期9年;候選人須具備出色法律專業知識。同一人不得連選。憲法法院院長、副院長,由共和國總統,自憲法法院法官全體大會提名的候選人之中任命。」
憲法法院和總統的權力之爭,首先是憲法126條:「總統是共和國元首,是國家主權的保障者、憲法的守護者;保障國家權力持續運作。」其二是197條:「憲法法院的組織、審理程式,由法律(普通國會立法)規定。」
至於這法律,則叫作《憲法法院法官地位法》,它規定憲法法院法官要向總統宣誓。然而,正如前引的憲法條文,總統雖然有任命憲法法院法官的權力,但是法官要向總統宣誓,則只是普通法律,並非憲法明文,這就衍生出爭拗的空間。
現在講到波蘭政治的兩大陣營,一是公民綱領党(PO),主張更深層次的歐洲一體化,根據地時波蘭西部、大城市,支持者是受過高等教育的人群;另一則是法律與公正黨(PiS),是右翼民粹,強調國家主權,對歐盟持懷疑態度,根據地在波蘭東部、農村地區,支持者是老年及低收入群體。
這兩者在政治上是撕裂對抗,這其實是西方政治近年的通病,相信香港人深有體會。
在總統和國會選舉而言,2015年前是PO得勝,在這之後,則是PiS的世界。問題在於,在2023年的國會選舉中,PiS雖獲得最多席位,卻不是大多數,因此,由PO和其盟黨公民聯盟(KO)以聯合政府的形式組閣,形成cohabitation。
說回在2015年,PiS在總統選舉中得勝,即將卸任的PO政府修改法律,允許議會在10月大選前,提前選出五名憲法法院法官。然而,隨後贏得大選的PiS陣營認為此舉不合法。新一屆議會於11月迅速通過修正案,宣佈上屆議會的任命無效,並於12月2日重新任命五名新法官,由總統Andrzej Duda主持宣誓。
至於憲法法院的裁定,則是上屆議會有權填補2015年11月6日任期屆滿的三個席位,因此其任命合法。但同時,上屆議會無權提前任命將於12月屆滿的另外兩個席位。
根據這裁定,上屆議會選出的五位法官當中,三位合法,兩位非法,也即是說,這一屆議會選出的五位法官,三位非法,兩位合法。然而,新政府的選擇是:拒絕公布並執行憲法法院的裁決,堅持讓那三名有爭議的法官(替補法官)就職,至於那三位被法院確認的法官,則因沒有總統的任命,也沒在其面前宣誓,因此也完成不就職。
由於政府和憲法法院的矛盾,PiS政府開始通過立法系統性地削弱憲法法院的權力,例如說,將裁決門檻從簡單多數提高至三分之二,並且把法定人數從9年提高至13人。
憲法法院裁定這些修法違憲,但政府拒絕公布這些判決,使其無法生效。2016年底,新院長Julia Przyłębska上任,三名「替補法官」被允許參與審理,憲法法院實質上已被PiS陣營掌控。
2017年,在控制憲法法院後,PiS控制的議會通過三項司法改革法案,意圖讓司法部長(兼任總檢察長)獲得干預最高法院和普通法院人事的權力,並改變全國司法委員會(KRS)的組成,使其成員改由議會而非法官同行選舉產生。
這裏說說KRS,這是出自憲法186條:「1.全國司法委員會守護法院的獨立與法官的獨立。2.當規範性法案涉及法院獨立與法官獨立時,全國司法委員會可向憲法法院提出申請,審查其是否符合憲法。」
簡單點說,總統任命法官必須基於KRS的動議,這意味著KRS在法律上掌控著法官入口的提名環節。(按﹕前文講的是憲法法院的法官,這KRS則是負責其他法院的法官任命,如最高法院、普通法院、行政法院、軍事法院等。)
此舉引發大規模街頭抗議。總統否決其中兩項法案,但隨後又提交修訂版本,最終,在2017年12月,一項賦予議會選舉KRS成員權力的法律生效,標誌著PiS對司法人事任免的政治控制基本完成。
這一場憲法危機,歐盟委員會認為波蘭的司法系統面臨「系統性威脅」,因而啟動《里斯本條約》第七條程式。《里斯本條約》相當於歐盟的憲法,其第七條則是某成員國可能嚴重違反歐盟的價值觀,如民主、法治、人權等,則可制裁之。不過由於這需要五分之四多數作出確認,所以幾不可能達成。
2024年5月,歐盟委員會基於波蘭新政府提交的「恢復法治行動計畫」,認定「明顯風險」已不復存在,從而撤回2017年的提案,正式結束針對波蘭的程序,雖然,其實PiS政府甚麼也沒做過。
寫了兩千多字,終於講到波蘭這一次的憲法危機/政變。
前文講過,現時的波蘭政府,分別是由PiS的Karol Nawrocki當總統,和PO的內閣和其總理Donald Tusk分庭抗禮。Tusk是老牌政客,從2007年至2014年,以及2023年至今,都在當總理。
有意思的是,PiS的吃相太過難看,因此它雖然控制KRS,但是在2025年11月,KRS提名46名法官,但由於這些法官居然反對PiS時期司法改革所建立的「憲法秩序」,因此,Nawrocki居然拒絕任命這幫人,換言之,連自家人也看不過眼。
由於政治內鬥,到本年3月,憲法法院的法官只有九人,還有兩人即將退休。眾議院陸續選出八名法官,但Nawrocki只接受三人到總統府宣誓,拒絕為其餘五人主持宣誓,不承認這五人的法官資格,理由是眾議院在選舉法官時違反其自身的議事規則,以及個別候選人資格存疑等等,而原憲法法院院長也拒絕讓他們參與審案。
事件的高潮是在10月30日,當時Nawrocki正在出訪塞內加爾,憲法法院官網發布公告,暫停院長和副院長職務一個月,由未獲總統承認的法官Anna Korwin-Piotrowska代理主持院務,理由是正副院長非法阻止由議會多數選出的新法官參與審案,並故意拖延全體法官大會的召開,並且引用《普通法院組織法》作為行動依據。
然而,憲法法院官方社交賬號卻宣稱官網遭非法劫持,院長、副院長仍然合法在任,把事件定性為「政變」。
Nawrocki緊急中斷行程,折返華沙,直接進入憲法法院大樓,並與Anna Korwin-Piotrowska激烈爭執和肢體推搡,後者自稱「我們是憲法法院的法官」,Nawrocki則說:「你們不是憲法法院的法官。」
法院外,則爆發抗議活動,部分抗議者與警方發生衝突,有人向員警投擲物品,數人被捕,衝突造成多人受傷。由PO控制的政府的司法部長兼總檢察長已向憲法法院提交申請,要求撤銷被停職的正副院長的司法豁免權,並追究其刑事責任。
事件仍在進展中。
作者簡介:
周顯,著名的炒股理論家,吃喝玩樂家,不著名的歴史學家、政治學家,過去還曾經當過社論主筆和武俠小說作者。
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